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深圳首创“地陷办”,24亿修补地下空洞“我们正在做一件人命关天的大事”

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发布时间:2014-07-14 16:48:11

6条人命而生,深圳首创全国唯一的“地陷办”,全面协调一座城市的地下难题。汛期已到,中国城市内涝已成常态,地陷也接踵而来。深圳得失,可为中国治理地陷提供复制或反思的样本意义。

与其他部门不同,“地陷办”并非深圳市政府常设机构,没有正式的人员编制安排,没有办公经费,没有应急车辆,甚至没有机构代码。“我们是正宗而又山寨。”

 

这是20142月深圳的一处地陷抢修现场。类似的场景,大大小小的地面坍塌在2013年出现了两百余次。

201455日,对于突然到访的南方周末记者,刘永根没再回避了。此前他和同事反复婉拒了采访要求。这个刚设立半年的临时机构显然更愿意低调,甚至连114查号台也问不到电话和地址。

这是一个约30平方米的办公室,刘永根和几名从不同单位借调来的同事挤在一起办公。会客用的沙发还是深圳市应急办腾让出来的,而一旁的档案柜上也只有寥寥几摞文件报表。

不过,这是一个临危受命的机构,负责协调全市约2000平方公里内的地面坍塌突发事件处置,掌管每年8亿元的专项治理资金。虽然专职人员不到10人,但“兼职人员”却遍布28个政府职能部门及燃气、电力、轨道等相关企业。

深圳市地面坍塌防治工作领导小组,61岁的刘永根是其办公室主任。在媒体的日常报道中,它有个通俗易懂的简称:“地陷办”。不过,刘永根反复强调,规范的简称应为“地防办”。

“这是全国各大城市中,唯一协调组织治理地陷的专门机构,深圳也是唯一一次性批复24个亿用来做这件事的城市。”刘永根如此评价说。

6条人命换来“地陷办”

2014511日,深圳遭遇6年来最大暴雨。而暴雨过后,城市次生灾害之一便是地面坍塌。

地防办早已进入警备状态。当日下午5时,刘永根和同事正在冒雨赶路。在电话中他告诉南方周末记者,“现在市领导都在值班,我们全部到了现场,一天没有歇脚。”

刘永根说,本轮强降雨期间,全市已发生31起地陷,所幸没有人员伤亡。

面对地陷,深圳这座城市早已心有余悸。在一年前的520日,一起导致5人遇难的地面坍塌,成了深圳治陷的分水岭,也促成了地防办的临危受命。

也就是这起被定性为“较大”级别的突发事故,彻底惊醒了屡受地面坍塌困扰的深圳。据市地防办工作简报记载:“2013年深圳市共发生地面坍塌事故两百余起,造成6人死亡,防治形势极为严峻。”

在深圳悲剧之外,全国情况同样令人揪心。据南方周末早前报道,2009-2013年直接因城市地下管线事故而产生死伤的事故案例共27起,死亡人数达117人。单就致死伤的地下管线事故而论,呈逐年增多趋势。

然而,目前尚有逾60%的城市未进行地下管线普查。“中国地下管线事故正从潜伏期进入爆发期。”中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长刘会忠说。

5·20”事故之后,深圳市规划国土委牵头进行全市初步调研。三个月后,一份多达62页的专题调查报告上呈市政府。

该报告认为:“地面坍塌主要由非自然因素导致。”因自身建设质量和维护问题导致的管渠破裂,及受其它地下工程建设影响导致的管渠破裂,是形成地下空洞和造成地面坍塌的两大原因。而深圳降雨多、城市发展快更是加速了这类事故爆发。

2013822日,在市政府研究全市地面坍塌事故防治工作会上,常务副市长吕锐锋点名请已退休的刘永根出任办公室主任一职,刘永根原是深圳市规划国土委巡视员,早前任副局长。

“虽然地防办还只是临时机构,但办公室牵头人角色重要,没有熟悉的人脉和一定行政级别,是干不好这活的。”地防办工作人员龚淑云博士说。

不少城市治陷机构是设在某个职能部门之下。“比如北京,专门负责处置地面坍塌的部门设在市政市容委,虽然也很重视,但不是作为一个独立部门机构来协调工作的。”刘会忠说。

2013830日,深圳市地面坍塌防治工作领导小组正式成立,副市长吕锐锋任组长,各区与相关职能部门也成立了相应的领导小组与办公室。随后,深圳市地质环境监测中心作为技术支撑单位挂牌成立,同时,还组建了一个由三十多位专家组成的队伍。自此,深圳市地面坍塌防治体系基本形成。“从开始提出专题调研,到成立领导小组前后不过三个月。”刘永根说,“地面坍塌防治工作得到前所未有的重视。”

“如果再不重视防治塌陷工作,我们的今天就是兄弟城市的明天。”在刘永根看来,深圳遇到的地陷困境,其他城市以后也会或正在遇到,“我们正在做一件人命关天的大事”。

第一次“下马威”

频发的地陷,似乎正在警示这座城市引以为豪的“深圳速度”。“坍塌说到底是质量问题,每个时期的规划、设计、施工、验收标准是受当时的历史条件制约的。”刘永根说。

这是全国城市的共性,但北方还有一个特性。“北方城市地面塌陷还有一个显著特征,就是战时遗留下来的大量防空洞,比如哈尔滨,因维护本身就不及时,加上地铁快速建设,原本地下结构平衡被打破,最终酿成塌陷事故。”刘会忠告诉南方周末记者。

城市地下的脆弱,已超乎想象。刘永根一上任,地陷事故就来了。

2013830日上午,福田区梅华路与新洲路交界转弯处发生路面坍塌,一辆公交车后左轮陷入深坑中。“难道梅华路塌陷是给我们下马威吗?”刘永根说。

而这一天,深圳市政府办公厅正式印发地面坍塌事故防治专项治理工作方案,对推诿扯皮、推进不力的单位进行问责。到20145月,地防办代表市政府已与各成员单位陆续签订责任状。

梅华路坍塌成了对地防办的首度考验。这次考验的制度性成果是,地防办制定了以属地管理为主的《深圳市地面坍塌事故防治工作应急程序》,对如何应急处置、信息报告、指挥协调等环节作了具体规定。也就是说,处置日后发生的地面坍塌事故有了工作指引。

201434月间,深圳又发生多起路面坍塌,龚淑云告诉南方周末记者,“处置过程均走坍塌应急程序,应急抢险工作秩序井然。”

按照工作方案,各区和街道均设立了相应的地防办,以对接市地防办工作。吕奇是南山区住建局工作人员,现被抽调到区地防办工作。“今年以来,南山区共发生地面坍塌事故6起,区地防办按程序组织有关单位进行应急抢险处置。”吕奇说。

没有突发事故时,市地防办会派专家到各区地防办授课,主题包括地面坍塌的成因、主要技术排查手段、应急处置手段等。通过专业的技能培训、技术指引,让基层掌握地防知识。

正是有了这些基础知识,龙华新区借助保安员、城管信息采集员、绿化养护人员、清扫保洁人员、出租屋综合管理员、物业管理员的眼睛发现坍塌隐患,实施了报料奖励措施,对第一有效报料人予以1000-5000元奖励,目前已有7位市民因有效报料获得奖励。

 

2013年至今深圳地陷地点不完全统计。南方周末实习生唐悦整理。

排查家底有多难

“深圳速度”改变了昔日小渔村。然而,当时为了追求速度,大量河道被改建成暗渠,填土建设成道路、厂房或住宅,由于建设标准低、年久老化,一旦发生破裂,上部土层形成空洞,便造成了地面坍塌隐患。刘永根说,深圳市有大小河流330余条,其中不少埋藏地下,而这些都是隐患。

摸清家底,排查隐患,正是市地防办的重点任务。依据上述专项方案,全市要求在2013年第三季度前完成全面“体检”。

近几年,摸清家底已成为不少城市治陷的“标配”。哈尔滨在两年前就成立了领导小组,对全市地下进行排查。而天津、昆明、南京、上海等地已分别摸底,建立地质资料统一档案。

但更多的中西部城市还未真正动起来。“再不重视起来,可能会出大事的。”刘会忠说。

不过,要在2013年第三季度全面完成“体检”,对深圳市地防办来说,这显然是一个难以完成的任务。

地防办在2013年工作总结中这样写道,“全面体检”未按期完成,“重点诊断”进展缓慢,地面坍塌隐患尚未全面掌握和治理,地面坍塌事故仍然时有发生,甚至影响人员财产安全。

201456日,深圳市地防办专家组成员、市建筑工程质检中心副部长孟照辉对南方周末记者说,全面“体检”需要大量人力物力和财力,短期难以完成。而且这些隐患也会随城市建设而变化。深圳市地质局总工刘都义也表示,深圳临海,地质条件复杂,要短期查清楚家底基本上是不可能完成的任务。

尽管未全面“体检”,但重点区域的攻防战已然打响。

深圳市现有道路长度超过6000公里,如果全部进行地下空洞探测,其费用将非常庞大。为此,地防办只能重点突破。

2013年,龙岗区完成了全区48条被覆盖河道的“全面体检”,发现严重隐患31处,其余的正在检测和招标,该区已先行投入5000万元。宝安区初步排查出86处道路地面坍塌隐患,发现隐患路段52处,并处理了100多宗路面设施沉降损坏问题。而南山区对地下坍塌隐患也全面体检过一次,“地下空洞仍在发育过程中,虽然已做过一次体检,但我们仍不敢掉以轻心。”吕奇说。

因工作量大,有成员单位直接把“体检”工作交给了第三方公司。受深圳市交通运输委委托,中国电波传播研究所(又名中国电子科技集团公司第22研究所,是国家授权的电离层通信基本数据观测单位)于2013年底排查了3条道路。该项目负责人崔海涛告诉南方周末记者,三条试点路段共15公里,发现有上百处管线周围脱空、结构层脱空等隐患。

据南方周末记者了解,类似这种借助探地雷达排查坍塌隐患的专业公司在全国并不少,只不过,要查清家底需支付不小的探测费用,正常的排查费用在3-16万元/公里。

而该市交通运输委在2013年工作总结中称,经过排查道路共6000多公里,发现隐患621处,已组织整改591处。

全面摸清家底已调整为长期工作。据了解,深圳市打算用35年时间,绘制一张地下空间三维图。与此相关的,是61日就要正式实施的《深圳市地下管线管理办法》,深圳试图通过该办法首先完成地下管线数据采集工作。

在地下管线信息管理上,深圳只是一个后进生。不少城市已部署相关工作。天津、昆明等地规划部门都已成立专门机构,负责全市地下空间信息的收集和使用。

“山寨地陷办”的困境

“我们是正宗而又山寨的‘地防办’。”201455日,该机构内部工作人员自嘲道。

与其他部门不同,地防办并非深圳市政府常设机构。因此,没有正式的人员编制安排,没有办公经费,没有应急车辆,甚至没有机构代码。更重要的是,地面坍塌防治工作和地下空间信息管理需要建立长效机制,这些尤其需要得到制度的保障。

即便如此,在受访的专家看来,深圳模式仍是具有开创性的。由一个有两位副市长、两位副秘书长参与的专门领导小组来组织协调,顶层设计在国内绝无仅有。其次有一系列制度安排,包括项目和资金管理办法、问责制等。“如果深圳这种治理模式有效,是值得在全国推广的。”刘会忠说。

“我们希望政府能将临时机构转为常设机构。”当了半年多地防办领头人的刘永根颇感困惑,“急需解决应急抢险用车,现在很多灾情处置办公室同事都是私车公用。”

除此之外,地面坍塌隐患具有涉及范围广、隐蔽性强,必须通过专业检测手段才能发现的特点,在检测技术与经费上有更高的要求,也决定了相关的管理与整治方式与以往的地质灾害防治不同,再加上临时机构的性质,这些因素,使得地防办在资金规划、报批和使用上也会遇到制度障碍。

而在各区、街道地防办,还会遭遇人手不足的难题。龚淑云说,区和街道一级的地面坍塌防治工作更多压在应急办或三防办,他们本身已有工作任务,再额外加上地陷防治,个个早已满负荷运转。“据我所知,今年330日深圳遭遇暴雨时,仅龙华区地防办工作人员就三天两夜没有合眼。”

让刘永根他们欣慰的是,在地陷防治方面,深圳可谓是大手笔,政府专项投入可能是全国之首。据介绍,深圳市已明确近3年共安排24亿元,用于地面坍塌应急防治项目和隐患治理工程。刘永根说,24亿资金到底该怎么用,他们正在组织力量编制三年及年度的项目规划。

不过,在尚未查清家底的背景之下,要科学编制规划同样不容易。龚淑云说,“现在各区街道对项目规划早日出台颇为期待,但还是担心报少、报漏、报错了项目,比如,一个实际投入上千万元的项目最后只有几百万资金,或者只需几百万的项目却申报了上千万等问题,所以,各区街道和我们一样都很矛盾。”

来源:南方周末

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